GuruPPKN.com

Sebagai warga negara Indonesia, tentunya sebagian besar para pembaca memiliki daerah asal ataupun daerah tinggal alias domisili bukan? Nah, apakah pembaca telah mengetahui siapa yang menjalankan kedaulatan rakyat di daerah itu? Apakah presiden langsung? Atau ada yang membantunya? Pasti pembaca pasti sudah menyadari bahwa kedaulatan rakyat di daerah yang kita tinggali tersebut dijalankan oleh pemerintah daerah. Pemerintah daerah ini adalah lembaga pemerintah yang menjalankan urusan pemerintahan di daerah sesuai asas otonomi yang seluas-luasnya. Yang dimaksud dengan pemerintah daerah tersebut adalah gubernur yang memimpin di tingkat provinsi, bupati atau walikota yang memimpin daerah tingkat dua, dan perangkat pemerintahan lainnya.

Nah, dalam menjalankan pemerintahan di daerah ini, pemerintah daerah memiliki hak otonomi daerah Indonesia. Otonomi daerah adalah segala hak, kuasa, kewenangan, dan kewajiban dari daerah otonom dalam rangka mengatur dan menyelenggarakan sendiri perihal pemerintahan ataupun kepentingan masyarakat sesuai dengan peraturan yang berlaku. Dengan adanya otonomi daerah ini, diharapkan pelayanan masyarakat dapat meningkat, begitupun dengan pengembangan demokrasi. Ketika daerah otonom menjalankan otonomi daerahnya, daerah tersebut dapat meningkatkan daya saing beserta pemberdayaan masyarakatnya. Selain itu, otonomi daerah juga dapat menjadikan komunikasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah menjadi lebih intens dan masih banyak lagi manfaat yang diperoleh dengan adanya otonomi daerah ini.

Mengingat banyaknya manfaat dari pelaksanaan dari otonomi daerah ini, diperlukan adanya asas yang menjadi dasar bagi pelaksanaan otonomi daerah. Terdapat tiga asas pengertian daerah otonom yang tercantum dalam Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, yaitu asas desentralisasi, asas dekonsentrasi dan asas tugas pembantuan. Dalam kesempatan ini, penulis akan menyampaikan penjelasan dari masing-masing asas tersebut. Berikut uraian asas-asas otonomi daerah dan penjelasan lengkapnya berdasarkan pendapat Dr. Agussalim Andi Gajong S.H. dalam bukunya yang berjudul “Pemerintahan Daerah: Kajian Politik dan Hukum”:

1.  Asas Desentralisasi

Menurut UU No. 32 tahun 2004 secara lugas menyebutkan bahwa desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahannya dalam sistem negara kesatuan republik Indonesia. Terdapat empat perbedaan pandangan dari para pakar ini:

Sementara itu, De Ruiter secara lebih lanjut menjelaskan bahwa penyerahan kekuasaan atau wewenang ini terjadi bukan dari pemerintah pusat, tetapi dari badan yang lebih tinggi ke badan yang lebih rendah. Dalam ketatanegaraan pula, pemaknaan desentralisasi dibedakan dalam empat hal, yaitu:

1. Kewenangan untuk mengambil keputusan diserahkan dari seorang pejabat administrasi atau pemerintah kepada yang lain,
2. Pejabat yang menyerahkan kewenangan itu memiliki lingkungan pekerjaan yang lebih luas dibanding pejabat yang diserahi kewenangan.
3. Pejabat yang menyerahkan kewenangan tidak dapat memberi perintah kepada pejabat yang telah diserahi kewenangan tersebut mengenai pengambilan keputusan atau isi keputusan yang dibuatnya.

Sementara itu, Ateng Sjafruddin dalam bukunya “Pemerintah Daerah dan Pembangunan” menjadikan sarana dekonsentrasi sebagai pelimpahan kewenangan dalam rangka desentralisasi. Pakar lain seperti GS Cheema dan JR Nellis memandang bahwa pelimpahan kewenangan dari pusat ke daerah itu berkisar pada perencanaan dan pengambilan keputusan. Di sisi lain, The Liang Gie menganggap bahwa desentralisasi di bidang pemerintahan dapat dimaknai sebagai pelimpahan wewenang pemerintah pusat kepada unit-unit turunan organisasi pemerintah untuk menyelenggarakan seluruh kepentingan dari kelompok yang mendiami suatu daerah. Pelaksanaan desentralisasi memang memiliki banyak kelebihan, diantaranya yaitu:

1. Memperpendek jalur birokrasi yang rumit dari pemerintah daerah ke pemerintah pusat karena kewenangan pemerintah daerah cukup untuk melaksanakan keputusannya sendiri.
2. Mengurangi beban pemerintah pusat dalam mengurus negara karena sebagian tanggung jawab diberikan kepada pemerintah daerah.
3. Bila terjadi suatu masalah yang membutuhkan keputusan cepat, pemerintah daerah tidak perlu menunggu persetujuan dari pemerintah pusat.
4. Harmonisasi dalam negara dapat segera tercapai karena hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah menjadi lebih erat.

Namun, sama halnya dengan sekeping koin, desentralisasi memiliki beberapa kekurangan pula, berikut ini merupakan kekurangan dari pemberlakuan desentralisasi dalam tujuan pelaksanaan otonomi daerah sebagai berikut:

1. Struktur pemerintah menjadi jauh lebih kompleks dan dapat menyebabkan variasi tingkatan koordinasi antar daerah.
2. Adanya desentralisasi dapat menimbulkan keegoisan daerah untuk mengembangkan daerahnya sendiri.
3. Pemberlakuan desentralisasi dapat menyebabkan anggaran belanja negara menjadi membesar dan terdapat kemungkinan terjadi kesenjangan anggaran belanja antar daerah.

Dalam suatu struktur desentralisasi, pemerintah tingkat yang lebih rendah merancangkan dan menerapkan kebijakan secara independen, tanpa adanya intervensi. Adanya pelimpahan kewenangan ini bukanlah sesuatu yang harus ditakuti oleh pemerintah pusat, karena pemberian kewenangan tersebut tidak akan lepas dari koordinasi dan pengawasan pemerintah pusat. Hal ini merupakan perwujudan dari desentralisasi politik, dimana pemerintah pusat melimpahkan kuasa atau wewenang di bidang politik pada pemerintah daerah.

Pandangan pakar yang menganggap bahwa desentralisasi dalam sistem pemerintahan merupakan pembagian, penyebaran, pemencaran, pemberian kekuasaan, dan kewenangan dapat dilihat dari pandangan yang dikemukakan oleh Gerald S Maryanov dan Philip Mawhood, bahwa masalah desentralisasi berujung pada pembagian kekuasaan atau kewenangan dalam suatu pemerintahan. Sementara itu, R Tresna memiliki pandangan bahwa desentralisasi dimaknai sebagai pemberian kuasa mengatur diri kepada daerah-daerah dalam lingkungannya guna mewujudkan asas demokrasi di dalam pemerintahan negara. Sedangkan Soehino dalam bukunya “Asas-asas Hukum Pemerintahan” menyampaikan pandangannya bahwa desentralisasi kedaerahan memberi wewenang kepada alat perlengkapan suatu lembaga hukum untuk membentuk aturan hukum in abstracto (aturan hukum yang belum diterapkan pada suatu kasus) dan pemberian delegasi kepada alat perlengkapan dari lembaga hukum publik untuk membentuk aturan hukum in concerto (aturan hukum yang telah diterapkan pada suatu kasus).

Pandangan pakar yang menganggap bahwa desentralisasi merupakan sarana dalam pembagian dan pembentukan daerah dapat dilihat dari Aldelfer, yaitu desentralisasi adalah pembentukan sistem politik di berbagai negara daerah otonomi dengan kekuasaan-kekuasaan tertentu dan bidang-bidang kegiatan tertentu yang diselenggarakan berdasarkan pertimbangan, inisiatif, dan administrasi sendiri. Jadi, desentralisasi itu menyangkut pembentukan daerah otonom dengan dilengkapi kewenangan-kewenangan tertentu dan bidang-bidang kegiatan tertentu. Dalam desentralisasi, pelimpahan wewenang adalah sesuatu yang bersifat hak, dalam hal membuat aturan dan keputusan penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan dibatasi oleh peraturan dari badan yang lebih tinggi. Jadi, pelimpahan wewenang dalam desentralisasi berlangsung antara lembaga-lembaga di pusat dengan lembaga-lembaga otonom di daerah. Ketegangan atas tarik ulur kewenangan yang muncul sampai saat ini semuanya mengacu pada pembagian kekuasaan atau kewenangan, dan siapa yang paling berwenang mengurus atau mengatur urusan tersebut. Bagi Manan memandang bahwa desentralisasi dilihat dari hubungan pusat dan daerah yang mengacu pada UUD 1945, maka:

1. Bentuk hubungan antara pusat dan daerah tidak boleh mengurangi hak-hak rakyat daerah untuk turut serta secara bebas dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah,
2. Bentuk hubungan antara pusat dan daerah tidak boleh mengurangi hak-hak daerah untuk berinisiatif atau berprakarsa,
3. Bentuk hubungan antara pusat dan daerah dapat berbeda-beda antara daerah satu dengan daerah lainnya, dan
4. Bentuk hubungan antara pusat dan daerah adalah dalam rangka mewujudkan keadilan dan kesejahteraan sosial di daerah.

2. Asas Dekonsentrasi

Sama halnya dengan asas desentralisasi, asas dekonsentrasi memiliki makna yaitu pendelegasian wewenang dari pemerintah pusat pada pemerintah daerah atau dari badan otonom yang memiliki wewenang lebih tinggi ke badan otonom yang wewenangnya lebih rendah. Hanya saja dalam dekonsentrasi, pendelegasian wewenang hanya pada sektor administrasi, tidak ada pendelegasian wewenang dalam sektor politik seperti pada desentralisasi dan wewenang politik berada di tangan pemerintah pusat. Maka dari itu, pada dekonsentrasi, badan otonom yang diserahi wewenang hanya dapat melaksanakan peraturan-peraturan dan keputusan-keputusan dari pemerintah pusat. Sedangkan menurut Laica Marzuki, dekonsentrasi adalah ambtelijke decentralisastie atau delegatie van bevoegdheid, yaitu pendelegasian kewenangan dari alat kelengkapan negara di pusat kepada instansi di bawahnya, untuk melakukan pekerjaan tertentu dalam terselenggaranya pemerintahan. Pemerintah pusat tidak mungkin kehilangan kewenangannya karena instansi di bawahnya melaksanakan tugas mereka atas nama pemerintah pusat.

Jadi dekonsentrasi diartikan sebagai penyebaran atau pemancaran kewenangan pusat kepada petugasnya yang tersebar di wilayah-wilayah untuk melaksanakan kebijakan pusat. Namun pelimpahan wewenang ini hanya terjadi pada bidang administratif alias tata usaha dalam penyelenggaraan negara. Mereka yang diserahi wewenang ini tidak memiliki kuasa untuk membuat suatu aturan tentang pelaksanaan dekonsentrasi dan mereka diwajibkan untuk menjalankan aturan atau putusan dari pemerintah pusat atau badan otonom yang lebih besar wewenangnya. Konsep pelaksanaan desentralisasi bisa bersifat administrasi dan politik. Dalam asas desentralisasi, pelimpahan wewenang tetapi hanya pada bidang yang bersangkut paut dengan tata usaha atau administrasi penyelenggaraan negara merupakan makna dari sifat administratif asas desentralisasi, yang dapat kita sebut sebagai dekonsentrasi. Di sisi lain, pelaksanaan desentralisasi dapat pula bersifat politik, yang dapat kita maknai bahwa dalam asas desentralisasi, dibolehkan adanya pelimpahan wewenang dalam hal perancangan keputusan, pembuatan kebijakan, atau pengawasan dan pengendalian terhadap sumber daya lokal pada badan otonom yang diserahi kewenangan tersebut.

Pada dasarnya, badan otonom yang diserahi wewenang administratif dalam rangka dekonsentrasi ini sedang menjalankan sebuah pemerintahan pusat, hanya saja lingkup wilayanya menjadi lebih kecil, yaitu daerah yang berada dalam kewenangannya tersebut. Di sisi yang sama, Bayu Sunaningrat memaknai dekonsentrasi sebagai desentralisasi jabatan, bahwa pemencaran kekuasaan dari atasan kepada bawahan sehubungan dengan kepegawaian atau jabatan dilakukan dengan maksud untuk meningkatkan kelancaran kerja. Silverman mengatakan bahwa dekonsentrasi merupakan bentuk desentralisasi yang paling umum yang digunakan di dalam sup-sektor kependudukan. Di dalam sistem demikian, fungsi yang telah diseleksi diserahkan kepada unit-unit subnasional di dalam departemen sektoral atau badan-badan nasional yang sektoral spesifik lainnya. Menurut RG Kertasapoetra, dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah atau kepala wilayah atau juga kepala instansi vertikal tingkat atas kepada pejabat-pejabat bawahannya di daerah. Evolusi adalah pelimpahan wewenang yang merupakan tugas jabatan yang diserahkan kepada pemerintah daerah otonom tingkat provinsi, kabupaten dan kotamadya, serta kepada badan atau perusahaan yang mempunyai  tugas lembaga negara sebagai public coorporation atau perusahaan publik. Bulthuis mengartikan dekonsentrasi sebagai:

1. Kewenangan untuk mengambil keputusan yang diserahkann dari pejabat administrasi/pemerintah yang satu kepada yang  lain.
2. Pejabat yang menyerahkan kewenangan itu mempunyai lingkungan pekerjaan yang lebih luas daripada pejabat yang diserahkan kewenangan.
3. Pejabat yang menyerahkan kewenangan itu dapat membarikan perintah kepada pejabat yang diserai kewenangan mengenai pengambilan/pembuatan keputusan itu dan isi dari yang akan diambil/dibuat itu.

Perlu kita camkan bersama bahwa dalam dekonsentrasi, pemerintah pusat tidak mungkin kehilangan kewenangannya karena instansi di bawahnya melakukan tugas atas nama pemerintah pusat, karena suatu delegatie van bevoegdheid bersifat instruktif. Maka dari itu, terdapat beberapa kelebihan dari berlakunya asas dekonsentrasi, yaitu:

1. Kontak langsung antara rakyat dan pemerintah baik pusat maupun daerah menjadi lebih intens.
2. Adanya perangkat pelaksana dekonsentrasi di daerah dapat mengontrol dengan baik segala pelaksanaan kebijakan pemerintah di berbagai bidang.
3. Dekonsentrasi adalah alat yang efektif untuk menjaga persatuan dan kesatuan karena adanya perangkat politik di daerah.

Pemaknaan asas dekonsentrasi berdasarkan dengan undang-undang pemerintahan daerah yang pernah berlaku dan berlaku positif sampai sekarang ini, antara lain UU No. 1 tahun 1945, UU No. 22 tahun 1948, UU No. 1 tahun 1957, Penpres RI No. 1959, dan UU No. 18 tahun 1965 tidak menegaskan secara jelas dan eksplisit dalam batang tubuhnya, sedangkan UU No. 5 tahun 1974, UU No. 22 tahun 1999, dan UU No. 32 tahun 2004 menegaskan secara jelas bahwa dekonsentrasi sebagai pelimpahan wewenang pemerintahan. Jadi, dimensi makna yang tercipta adalah adanya pelimpahan kewenangan secara fungsional dari pejabat atasan (dari pemerintah pusat kepada pejabat di daerah).

3. Asas Tugas Pembantuan (Medebewind)

Medebewind atau tugas pembantuan merupakan suatu asas dasar hukum otonomi daerah yang memiliki sifat membantu pemerintah pusat atau pemerintah yang lebih tinggi tingkatannya dalam menyelenggarakan negara atau daerah melalui kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah atau badan otonom yang dimintai bantuannya tersebut. Dalam hal ini, badan otonom yang dimintai bantuan memiliki kewajiban untuk melakukan hal atau tugas dari badan otonom yang lebih tinggi kekuasaannya. Mereka diwajibkan karena berdasarkan ketentuan hukum yang lebih tinggi, daerah terikat untuk melakukan hal atau tugas dalam rangka memenuhi asas tugas pembantuan. UU No. 22 tahun 1948 menyatakan bahwa pemerintahan daerah diserahi tugas untuk menjalankan kewajiban pemerintah pusat di daerah, begitu juga dari pemerintah daerah yang lebih atas kepada daerah yang tingkatannya lebih rendah. UU No. 1 tahun 1957 menyatakan, tugas pembantuan adalah sebagai menjalankan peraturan perundang-undangan. UU No. 18 tahun 1965 menyatakan tugas pembantuan sebagai pelaksanaan urusan pusat atau daerah yang lebih atas tingkatannya.

UU No. 5 tahun 1974 tentang desa secara lugas menyatakan, tugas pembantuan ialah tugas untuk ikut serta dalam menjalankan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada perangkat desa oleh pemerintah pusat atau perangkat daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskannya. Sementara itu, UU No. 22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah menyebutkan dalam Bab I, Pasal 1 huruf g bahwa tugas pembantuan ialah penugasan dari pemerintah pusat pada daerah dan desa, serta dari daerah ke desa untuk menjalankan suatu tugas yang diikuti anggaran, sarana, dan prasarana serta sumber daya manusia dengan diharuskan melaporkan jalannya tugas pembantuan dan bertanggung jawab pada yang menugaskan. UU No. 32 tahun 2004 menegaskan dalam Bab I, Pasal 1 butir 9 tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah pada daerah dan atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota  kepada desa untuk melakukan tugas tertentu.

Dari paparan pengertian tugas pembantuan yang termaktub dalam undang-undang yang telah disebutkan sebelumnya, hanya UU No. 1 tahun 1957 yang dengan tegas menyatakan bahwa tugas pembantuan adalah untuk menjalankan peraturan perundang-undangan (yang lebih atas tingkatannya). UU No. 5 tahun 1974 memuat dua hal penugasan dan pertanggungjawaban yang bisa mengandung pemahaman kaidah dekonsentrasi, yang menyiratkan adanya hubungan atasan-bawahan, yang secara yuridis, pendekatannya tidak sesuai dengan kaidah tugas pembantuan. Jadi, menurut kajian hukum, maka yang lebih tepat adalah definisi kaidah tugas pembantuan yang ada dalam UU No. 1 tahun 1957 karena menyiratkan hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dalam tugas pembantuan semata-mata karena ditentukan atau berdasarkan ketentuan hukum atau peraturan perundang-undangan. Kemudian, dalam pasal 12 ayat (1) dan (2) disebutkan (a) dengan peraturan perundang-undangan, pemerintah dapat menugaskan kepada pemerintah daerah untuk melaksanakan urusan tugas pembantuan, (b) dengan peraturan daerah, pemerintah daerah tingkat I dapat menugaskan kepada pemerintah daerah tingkat II untuk melaksanakan tugas pembantuan.

Tugas pembantuan dari pengertian yang ditegaskan dalam UU No. 5 tahun 1974 tentang desa, mengandung unsur-unsur:

1. Ada urusan pemerintahan dari satuan pemerintahan tingkat lebih atas yang harus dibantu pelaksanaannya oleh pemerintahan daerah,
2. Bantuan tersebut dalam bentuk penugasan yang diatur dengan peraturan perundang-undangan,
3. Pemerintah daerah yang membantu harus mempertanggungjawabkan kepada yang dibantu.

Tugas pembantuan dapat menjadi terminal ke arah “penyerahan penuh” suatu urusan pada daerah atau tugas pembantuan ialah langkah awal sebagai persiapan ke arah penyerahan penuh. Kaitan tugas antara tugas pembantuan dengan desentralisasi dalam melihat hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah, seharusnya bertolak dari :

1. Tugas pembantuan adalah bagian dari desentralisasi. Jadi, pertanggungjawaban mengenai penyelenggaraan tugas pembantuan adalah tanggung jawab daerah yang bersangkutan.
2. Tidak ada perbedaan pokok antara otonomi dan tugas pembantuan karena dalam tugas pembantuan terkandung unsur otonomi, daerah punya cara-cara sendiri melaksanakan tugas pembantuan.
3. Tugas pembantuan sama halnya dengan otonomi, yang mengandung unsur penyerahan, bukan penugasan. Yang dapat dibedakan secara mendasar bahwa kalau otonomi adalah penyerahan penuh, maka tugas pembantuan adalah penyerahan tidak penuh.

Itulah asas-asas otonomi daerah dengan penjelasan lengkapnya. Wah, sangat panjang ya, semoga pembaca tidak lelah dalam membaca artikel ini. Semoga juga para pembaca dapat lebih memahami secara mendalam mengenai asas-asas otonomi daerah ini. Karena jangan lupa, kemanapun kita pergi, alangkah baiknya jika kita membangun dan mengembangkan daerah-daerah di Indonesia. Agar Indonesia menjadi negara yang lebih maju.